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近年來，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入推進(jìn)，農(nóng)村金融供給體系與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的不適應(yīng)性日趨突出，主要表現(xiàn)為六個方面：一是農(nóng)村資金大量外流，郵政儲蓄、銀行、信用社成為農(nóng)村資金流失的重要通道；二是農(nóng)村資金的需求缺口不斷擴(kuò)大，結(jié)構(gòu)調(diào)整主體貸款難的問題長期難以解決；三是農(nóng)村貸款的結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出，在中西部地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)戶、龍頭企業(yè)貸款難的問題較為嚴(yán)重；四是農(nóng)村民間金融發(fā)展的障礙有所增加，從而提高了農(nóng)戶和龍頭企業(yè)的融資成本與風(fēng)險；五是龍頭企業(yè)的融資結(jié)構(gòu)單一，過分依賴銀行信用社的間接融資；六是農(nóng)村金融服務(wù)品種單一，金融服務(wù)的時效性和連續(xù)性缺乏有效保障。形成上述不適應(yīng)性的制度根源主要是：(1)金融體制改革嚴(yán)重滯后于整個經(jīng)濟(jì)體制改革；(2)農(nóng)村金融市場的高度壟斷與缺乏競爭；(3)農(nóng)村金融發(fā)展環(huán)境上的政策性和制度性歧視；(4)金融市場的城鄉(xiāng)分割和相對嚴(yán)重的農(nóng)村金融抑制；(5)農(nóng)村信用社的體制改革和政策定位問題久拖不決。 目前，農(nóng)村金融供給體系已不適應(yīng)對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。因此，需要基于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)金融和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念，在金融相關(guān)組織制度方面進(jìn)行積極的改革和創(chuàng)新。 (一)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的要求，加快金融結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將加快發(fā)展中小銀行與促進(jìn)國有商業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)多元化改革結(jié)合起來 在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，中小企業(yè)將發(fā)揮越來越重要的作用。從國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，相對于大銀行，中小銀行經(jīng)營靈活，具有服務(wù)于中小企業(yè)的信息優(yōu)勢和成本優(yōu)勢。積極發(fā)展中小銀行，以改變金融結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的狀況，對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，具有至關(guān)重要的作用。事實(shí)上，加快國有獨(dú)資銀行的產(chǎn)權(quán)多元化改革，鼓勵民營經(jīng)濟(jì)和國外資本參股國有銀行，可在下列方面達(dá)到“一石三鳥”的效果：一是有利于改善國有銀行的資產(chǎn)質(zhì)量，提高其抗風(fēng)險能力；二是完善國有銀行的法人治理結(jié)構(gòu)，克服其經(jīng)營中的政企不分和政府干預(yù)問題，逐步實(shí)現(xiàn)其相對獨(dú)立發(fā)展；三是逐步提高宏觀金融政策的公平性，減少金融抑制和對非國有銀行發(fā)展的金融歧視。目前，為穩(wěn)妥起見，國有銀行的產(chǎn)權(quán)多元化改革可結(jié)合其拆分上市等，循序漸進(jìn)地進(jìn)行。 (二)結(jié)合縣城金融市場準(zhǔn)入制度的調(diào)整，督促商業(yè)銀行將其吸收存款的一定比例通過貸款方式支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整 為了減少農(nóng)村資金流失對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的負(fù)面影響，可結(jié)合金融市場準(zhǔn)入制度的改革，調(diào)整商業(yè)銀行的分布結(jié)構(gòu)：凡在縣城及以下設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)的商業(yè)銀行，對農(nóng)業(yè)(包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè))的貸款必須達(dá)到其吸收存款額的一定比例，以減少農(nóng)村資金外流。國外的一些經(jīng)驗(yàn)證明：這樣做，不僅促進(jìn)了農(nóng)業(yè)信貸投入的持續(xù)增加，還有效地推動了農(nóng)村金融市場的競爭。 (三)將完善郵政儲蓄制度與通過再貸款等形式建立有效的農(nóng)村資金回流機(jī)制結(jié)合起來國家批準(zhǔn)建立郵政儲蓄銀行的改革方案已實(shí)施了許多，雖然幾經(jīng)波折難以順利發(fā)展，但建立郵政儲蓄銀行作為郵政儲蓄制度改革的長期方向是毋庸置疑的。下一步，郵政儲蓄制度改革要注意解決好以下兩個問題：一是改變由郵政儲蓄贏利彌補(bǔ)郵政業(yè)務(wù)虧損的現(xiàn)有體制，在郵政儲蓄與郵政、匯兌業(yè)務(wù)分開并獨(dú)立核算的基礎(chǔ)上，逐步建立制度化的中央財(cái)政對郵政業(yè)務(wù)的補(bǔ)虧機(jī)制和對郵政減虧的激勵機(jī)制；二是建立規(guī)范化的中央銀行對農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的再貸款支持制度，借此促進(jìn)郵政儲蓄存款回流農(nóng)村。為此，可將縣以下郵政儲蓄吸收的存款，通過人民銀行全額用于增加對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的再貸款；在放開郵政儲蓄自主運(yùn)用資金渠道的同時，降低郵政儲蓄在人民銀行的轉(zhuǎn)存款利率，使其等同于金融機(jī)構(gòu)在人民銀行的存款準(zhǔn)備金利率。如果能夠?qū)⒋隧?xiàng)政策調(diào)整與推進(jìn)利率市場化改革結(jié)合起來，效果更佳。我國臺灣省郵政儲蓄改革經(jīng)歷的就是走這條道路。 (四)適應(yīng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和加入世貿(mào)組織的需要，加快農(nóng)村金融監(jiān)管制度的改革 通過金融監(jiān)管制度的改革，積極實(shí)現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變：一是由限制競爭轉(zhuǎn)向鼓勵適度競爭。因?yàn)橄拗聘偁幉⒉皇腔廪r(nóng)村金融風(fēng)險的理想辦法，鼓勵農(nóng)村信用社的壟斷和專營，并非農(nóng)村金融監(jiān)管的有效方式。基于鼓勵適度競爭的原則，農(nóng)村金融監(jiān)管要以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展的需求為導(dǎo)向，適度考慮正規(guī)金融、非正規(guī)金融(或民間金融)運(yùn)行規(guī)則和利益要求的差異。二是由以中央政府(包括監(jiān)管機(jī)構(gòu))為主導(dǎo)的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐允〖壵疄橹鲗?dǎo)的區(qū)域性監(jiān)管，輔之以中央政府對省級政府監(jiān)管者的監(jiān)管。這是由我國農(nóng)村金融需求的多樣性和懸殊的區(qū)域差異性決定的。三是從合規(guī)型監(jiān)管轉(zhuǎn)向風(fēng)險——效率型監(jiān)管，將監(jiān)管微觀金融風(fēng)險與宏觀金融風(fēng)險結(jié)合起來，將改善金融監(jiān)管與鼓勵金融創(chuàng)新結(jié)合起來，加強(qiáng)對金融創(chuàng)新的前瞻性研究和對金融風(fēng)險的預(yù)警防范。要結(jié)合金融監(jiān)管政策的調(diào)整，鼓勵商業(yè)銀行適當(dāng)下放貸款審批權(quán)，加強(qiáng)對貸款營銷的制度性激勵。四是從側(cè)重市場準(zhǔn)入和事后監(jiān)管，轉(zhuǎn)向?qū)⑹袌鰷?zhǔn)入、市場退出和市場運(yùn)作有機(jī)結(jié)合的全程監(jiān)管。 (五)允許民間金融和外資金融的發(fā)展，重點(diǎn)支持各種形式的農(nóng)民合作金融，以增加農(nóng)村金融的服務(wù)供給，促進(jìn)農(nóng)村金融競爭 在加快農(nóng)村金融體制改革的過程中，應(yīng)將鼓勵分工協(xié)作與促進(jìn)平等競爭、適度放松市場準(zhǔn)入結(jié)合起來。目前，我國農(nóng)村民間金融的問題主要表現(xiàn)在高利貸和金融“三亂”方面。而高利貸現(xiàn)象的產(chǎn)生主要有兩個原因：一是迅速增長的農(nóng)村金融需求難以通過具有壟斷地位的農(nóng)村正規(guī)金融的服務(wù)供給來滿足，農(nóng)村資金嚴(yán)重供不應(yīng)求；二是民間金融的合法性障礙，導(dǎo)致其需要通過較高的利率作為防范其可能面臨的法律制裁的“風(fēng)險準(zhǔn)備”，如果適當(dāng)放松對民間金融的準(zhǔn)入限制，有條件地讓民間金融合法化，或允許民間資本參股、甚至控股城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社，將為降低民間金融的利率、甚至減少金融“三亂”現(xiàn)象創(chuàng)造條件，為發(fā)展各種真正意義上的農(nóng)村合作金融，提供良好的環(huán)境。 農(nóng)村民間金融借貸手續(xù)簡便，又沒有僵化的規(guī)章制度，與農(nóng)村資金的需求主體之間親和力較強(qiáng)。在我國多數(shù)農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)普遍缺乏擔(dān)保抵押品的情況下，發(fā)展民間金融可有效地利用民間的鄉(xiāng)土信用資源，為解決結(jié)構(gòu)調(diào)整主體的融資難題服務(wù)。將正規(guī)金融市場與非正規(guī)金融市場按照公平競爭的原則合理整合起來，可更好地滿足農(nóng)村各個階層和部門對金融服務(wù)的需求，同時，也有利于金融部門本身效率的提高和持續(xù)發(fā)展能力的積累。實(shí)際上，美國、日本等國都曾通過使民間金融“合法化”的方式來規(guī)范民間金融，并取得成效。 除農(nóng)村信用社外，農(nóng)村合作金融也是農(nóng)村民間金融的重要組織形式之一。目前，在許多發(fā)達(dá)國家，合作金融仍是金融業(yè)不可或缺的重要組成部分。它使弱勢群體通過團(tuán)體合作、資金聯(lián)合的方式實(shí)現(xiàn)互助，改變單個社員在融資上的弱勢地位，為社員分享農(nóng)村金融發(fā)展帶來的成果提供有效的制度保障。因此，我國應(yīng)把支持農(nóng)村合作金融作為一個長期發(fā)展方向。 (六)全面深化農(nóng)村信用社的改革，為發(fā)揮其“主力軍”作用提供基礎(chǔ) 1.以產(chǎn)權(quán)改革為重點(diǎn)加快農(nóng)村信用社的微觀體制改革 從農(nóng)村信用社的微觀體制改革來看，比較理想的做法是基于“模糊過去，清晰未來，因地制宜，借鑒經(jīng)驗(yàn)，分類指導(dǎo)，多方案比較”的原則，加快農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)制度改革。具體改革方案可有以下五種： 第一、第二種方案分別為股份制商業(yè)銀行模式和股份合作制的合作銀行模式。目前，我國的這兩種改革的覆蓋面都較小。應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)加快推進(jìn)這兩種模式的改革。考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份合作制改制的過渡性，應(yīng)在發(fā)達(dá)地區(qū)鼓勵股份制商業(yè)銀行模式，允許采取股份合作制的合作銀行模式。第三種方案即允許城市商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行甚至外資銀行收購農(nóng)村信用社。對被收購的農(nóng)村信用社降低營業(yè)稅和所得稅稅率，以此為基礎(chǔ)，要求其保證存貸比率達(dá)到一定水平，貸款中的較高比率用于支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。第四種方案是按照“一縣一社、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的模式，將農(nóng)村信用社由縣鄉(xiāng)兩級法人改造為以縣為單位的統(tǒng)一法人。第五種方案是將信用社業(yè)務(wù)層面的改革與突破金融分業(yè)經(jīng)營的體制結(jié)合起來。考慮到農(nóng)村金融需求的多樣性，為節(jié)約成立新機(jī)構(gòu)的成本，在維持農(nóng)村信用社體制的基礎(chǔ)上，給予其拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域、開展金融混業(yè)經(jīng)營的政策支持。比如，允許其在傳統(tǒng)的存貸款義務(wù)之外，兼容扶貧貸款等部分政策性業(yè)務(wù)，甚至代理證券、保險業(yè)務(wù)等。 2.調(diào)整農(nóng)村信用社的宏觀政策定位，加快其行業(yè)管理體制的改革 目前，在我國農(nóng)村信用社系統(tǒng)中，客觀地存在著具有合作金融、政策性金融和商業(yè)性金融不同屬性的機(jī)構(gòu)，同一信用社都存在三種職能的結(jié)合問題。因此，不宜籠統(tǒng)地將其定位為合作金融。對于農(nóng)村信用社的政策定位問題，可依據(jù)“少說多看”的原則暫時擱置。農(nóng)村金融需求分散，單位需求規(guī)模小，交易成本高，需求的季節(jié)性和時效性強(qiáng)；而農(nóng)村信用社點(diǎn)多面廣，具有服務(wù)“三農(nóng)”的比較優(yōu)勢和組織基礎(chǔ)，包括同農(nóng)戶的密切聯(lián)系。因此，農(nóng)村信用社以“三農(nóng)”為主要服務(wù)對象，有其必然性和合理性，政府應(yīng)通過免征利息稅、適當(dāng)降低營業(yè)稅和所得稅稅率等為其提供必要的支持和引導(dǎo)。 從行業(yè)管理來看，按照自下而上逐級入股、自上而下層層服務(wù)的方式，組建金字塔式的農(nóng)村信用社組織體系。這不僅有利于其建立覆蓋全國的資金清算系統(tǒng)和通存通兌系統(tǒng)，增加其行業(yè)競爭力和拓展業(yè)務(wù)的能力；也有利于農(nóng)村信用社更好地在系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)劑資金頭寸、參與銀行間同業(yè)拆借市場，從而增加農(nóng)村資金供給，增強(qiáng)農(nóng)村信用社抵御風(fēng)險和對現(xiàn)代金融業(yè)務(wù)發(fā)展的適應(yīng)能力。 此外，適應(yīng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，農(nóng)村金融體制改革還需注意以下問題：一是重新整合政策性金融業(yè)務(wù)，或調(diào)整政策性金融的業(yè)務(wù)載體；二是全面推進(jìn)農(nóng)村信用社浮動利率改革，促進(jìn)農(nóng)村利率市場化；三是以在溫州啟動的全國第一個金融體制改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為起點(diǎn)，加強(qiáng)以縣市為單位的區(qū)域農(nóng)村金融體制綜合改革試點(diǎn)工作。