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　　農業、農村、農民問題關系我國改革開放和現代化建設的全局，解決“三農”問題是全黨工作的重中之重。黨的十六大對深化金融體制改革、改善農村金融服務提出了新的要求。中國農業發展銀行作為我國唯一的一家農業政策性銀行，如何進一步完善職能，更好地為“三農”服務，已成為人們關心的問題。 　　完善農業發展銀行職能的必要性 　　農業政策性銀行在支持農業和農村經濟發展中具有政策導向、政府調控、示范引導、信用保障等不可替代的作用。面對新形勢和新任務，有效解決“三農”問題，迫切需要完善農業發展銀行職能。 　　從加快農業和農村經濟發展來看。目前，農業結構不合理、城鄉差距加大、農民收入增長緩慢、農產品競爭力不強等問題是新階段農民和農村經濟發展面臨的突出矛盾。有效解決這些問題，必須增加對農業的資金投入，加大對農業的支持和保護力度。多年來，國家不斷加大對農業的財政支持力度，但總體看，財政支農投入與農業的基礎地位和發展需要還不相適應。同時，在支出結構上，用于中小型農業、林業、水利基礎設施的建設性支出比重較小。十六大強調要加大對農業的資金投入和支持力度。今后，國家財政支農支出仍將不斷增加，但受財力所限，財政支農只能突出重點，難以顧及需要財政支持的各個領域。完善農業發展銀行的職能，發揮其財政和金融的雙重職能作用，可以有效彌補財政支農直接投入的不足，促進農業和農村經濟的發展。 　　從深化金融體制改革來看。隨著金融體制改革的不斷深化，為增強市場競爭力，追求利潤最大化，國有商業銀行調整經營戰略和貸款投向，撤并農村機構網點，上收貸款權限，對農業支持的選擇性增強，這是商業化進程的必然選擇。農村信用社由于自身貸款能力和經營性質的制約，難以彌補國有商業銀行退出過程中在農業和農村領域形成的投資“空白”，農業發展銀行目前又局限于支持糧棉流通，尚未充分發揮支農作用，加之，農村資金外流問題非常嚴重，因此，近年來農村金融體系整體支農功能呈現出不斷弱化的趨勢，農業和農村信貸資金供求矛盾比較突出。完善農業發展銀行職能，加大政策性支農信貸投入力度，是進一步健全農村金融體系，強化金融支農的迫切需要。 　　從糧棉流通體制市場化改革來看。糧棉流通體制改革的目標是實現糧棉購銷的市場化。目前，棉花購銷已經市場化，糧食主銷區已全面放開糧食購銷市場，部分產銷平衡區和部分主產區糧食購銷市場化的步伐明顯加快。加入世界貿易組織后，國際市場變化對國內糧棉市場價格的影響也日益加大。在這種形勢下，作為國家宏觀調控部門的農業發展銀行，一方面，需要大力支持國家糧棉儲備體系建設和保護價收購，增強國家宏觀調控能力，穩定國內糧棉市場，保護農民利益，確保國家糧食安全；另一方面，需要調整支持重點，從目前支持糧棉流通領域逐步轉向生產領域，促進農業結構的調整和優化，增加農民收入。 　　從農業發展銀行自身看。目前，在放開糧棉購銷市場的地區，由于種植結構調整、糧棉購銷主體多元化等因素的影響，國有糧食購銷企業收購量明顯下降，農業發展銀行購銷信貸業務也出現規律性下降，農業發展銀行支農功能單一、弱化的問題更加突出。經過多年的發展，農業發展銀行已經具備了比較健全的機構體系、較高素質的員工隊伍，具備了從事農業專項貸款業務的基礎和收購資金封閉管理積累的經驗，為解決農業發展銀行職能的單一性與農業政策性資金需求廣泛性的矛盾提供了現實基礎。 　　近年來，關于完善農業發展銀行職能問題，國務院領導同志和國家有關部門都很重視，地方政府呼聲也很高。目前，無論是從外部還是從內部看，完善農業發展銀行職能的條件已經具備，時機已比較成熟。 　　完善農業發展銀行職能的基本思路 　　完善農業發展銀行的職能，應立足我國農業和農村經濟發展的實際，借鑒國外農業政策性金融發展的基本經驗，在國家支農體系和農村金融體系的框架內統籌考慮。完善農業發展銀行職能應堅持以下原則：一是堅持政策性的辦行方向，不搞商業化，把農業發展銀行辦成為農業和農村經濟發展提供多方位服務的綜合性農業政策性銀行。二是正確處理與財政、商業性金融、農村信用社在支農方面的關系，各有側重，優勢互補，形成合力。三是完善農村金融支農體系，逐步實現由農業發展銀行相對集中管理農業政策性銀行業務。四是堅持政策性與效益性的有機統一，既實現政府的政策意圖，又遵循銀行的一般規律，講求經濟效益，有效防范經營風險。 　　根據上述原則，農業發展銀行中長期職能應主要在以下幾方面發揮作用：一是支持國家糧棉等主要農產品儲備體系建設，確保國家糧食安全。二是支持農業和農村基礎設施建設，改善農業生產條件和農村生活條件。三是支持農業結構調整，促進農業新技術、新產品和新興生物資源等農業科技開發和成果轉化，增強農業競爭力。四是支持農業和農村生態環境建設，促進農業可持續發展。五是支持區域扶貧開發，加快農村貧困人口脫貧致富步伐。六是發展中間業務，如代理財政支農資金的撥付、結算，外國政府、國際組織涉農貸款的轉貸，農業保險等，強化農業發展銀行的服務功能。 　　農業發展銀行職能的完善，政策性強、涉及面廣，應從實際出發，分步實施，先行試點，穩中求進。在繼續履行好收購資金封閉管理職能、支持國家糧棉儲備體系建設的前提下，近期可考慮開辦以下業務：一是重點支持大型骨干糧食加工企業和糧棉批發市場建設等，促進糧棉產業化經營。二是適當開辦一些農業項目貸款業務，重點支持以中小型農、林、牧、水利基建和技改為主的農業和農村基礎設施建設，支持以林業、治沙、草場建設為主的農村生態環境建設，支持以種子工程、農業產業化為主的農業結構調整。三是開辦新增扶貧開發貸款業務。上述業務開展須經國務院批準，并應在東部主銷區和西部產銷平衡區先行試點，取得經驗后再逐步推開。 　　完善農業發展銀行職能需要進一步研究和解決的幾個問題 　　一是經營目標問題。農業發展銀行作為政策性銀行，執行政策是前提、是生命，必須毫不動搖。但同時也必須改變政策性銀行必然是虧損銀行的觀念，按照辦銀行的要求，講核算，講效益，做到保本經營，這是農業政策性銀行健康發展的根本保證。農業發展銀行近幾年的實踐證明，在適當的財政政策和貨幣政策的支撐下，只要加強經營管理，是可以做到保本經營的。對一些國家指定辦理而又必然發生虧損的業務，國家應建立相應的補償機制，及時彌補虧損，避免長期在農業發展銀行掛賬，促進農業發展銀行經營機制的完善。 　　二是執行地方政府政策問題。農業發展銀行是中央政府的銀行，必須不折不扣地執行中央政府制定的政策。同時，對地方政府遵循中央政策、根據當地農業和農村經濟發展的需要制定的區域發展政策和確定的建設項目，在地方政府落實相應風險保障措施的前提下，也應積極予以支持。 　　三是資金來源問題。目前，農業發展銀行的資金來源主要是人民銀行再貸款，這種單一的籌資渠道與開辦新的項目貸款業務是不相適應的。因此，必須開辟新的資金來源，建立多元化的籌資渠道。結合我國的實際，可考慮通過發行金融債券、境外籌資，以及建立農業發展基金等途徑籌措信貸資金，保證農業發展銀行有穩定的資金來源。 　　四是法律保障問題。應盡快制定《中國農業發展銀行條例》，通過立法，明確農業發展銀行的法律地位，規范其經營行為，保護其合法權益，促進對農業發展銀行的依法監管，保證農業發展銀行的健康發展。 　　五是改革目標問題。農業發展銀行作為金融企業，必須建立現代企業制度。要進一步深化管理體制和經營機制改革，努力把農業發展銀行辦成經營目標明確、治理結構科學、資產狀況良好、業務管理規范、內控機制健全、管理手段先進、具有較強政策執行能力的綜合性農業政策性銀行。