國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見
國辦發〔2015〕59號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
近年來，我國糧食生產“十一連增”，農民收入持續較快增長，農業農村經濟發展取得巨大成績，為經濟社會持續健康發展提供了有力支撐。當前，我國經濟發展進入新常態，農業發展面臨農產品價格“天花板”封頂、生產成本“地板”抬升、資源環境“硬約束”加劇等新挑戰，迫切需要加快轉變農業發展方式。經國務院同意，現提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，把轉變農業發展方式作為當前和今后一個時期加快推進農業現代化的根本途徑，以發展多種形式農業適度規模經營為核心，以構建現代農業經營體系、生產體系和產業體系為重點，著力轉變農業經營方式、生產方式、資源利用方式和管理方式，推動農業發展由數量增長為主轉到數量質量效益并重上來，由主要依靠物質要素投入轉到依靠科技創新和提高勞動者素質上來，由依賴資源消耗的粗放經營轉到可持續發展上來，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路。
（二）基本原則。
堅持把增強糧食生產能力作為首要前提。堅守耕地紅線，做到面積不減少、質量不下降、用途不改變，穩定提升糧食產能，確保飯碗任何時候都牢牢端在自己手中，夯實轉變農業發展方式的基礎。
堅持把提高質量效益作為主攻方向。以市場需求為導向，適應居民消費結構變化，調整優化農業結構，向規模經營要效率、向一二三產業融合要效益、向品牌經營要利潤，全面推進節本降耗、提質增效。
堅持把促進可持續發展作為重要內容。以資源環境承載能力為依據，優化農業生產力布局，加強農業環境突出問題治理，促進資源永續利用。
堅持把推進改革創新作為根本動力。打破傳統農業發展路徑依賴，全面深化農村改革，加快農業科技創新和制度創新，完善糧食等重要農產品價格形成機制，激活各類農業生產要素。
堅持把尊重農民主體地位作為基本遵循。尊重農民意愿，維護農民權益，在充分發揮市場機制作用的基礎上，更好發揮政府作用，保護和調動農民積極性。
（三）主要目標。
到2020年，轉變農業發展方式取得積極進展。多種形式的農業適度規模經營加快發展，農業綜合生產能力穩步提升，產業結構逐步優化，農業資源利用和生態環境保護水平不斷提高，物質技術裝備條件顯著改善，農民收入持續增加，為全面建成小康社會提供重要支撐。
到2030年，轉變農業發展方式取得顯著成效。產品優質安全，農業資源利用高效，產地生態環境良好，產業發展有機融合，農業質量和效益明顯提升，競爭力顯著增強。
二、增強糧食生產能力，提高糧食安全保障水平
（四）加快建設高標準農田。以高標準農田建設為平臺，整合新增建設用地土地有償使用費、農業綜合開發資金、現代農業生產發展資金、農田水利設施建設補助資金、測土配方施肥資金、大型灌區續建配套與節水改造投資、新增千億斤糧食生產能力規劃投資等，統籌使用資金，集中力量開展土地平整、農田水利、土壤改良、機耕道路、配套電網林網等建設，統一上圖入庫，到2020年建成8億畝高標準農田。有計劃分片推進中低產田改造，改善農業生產條件，增強抵御自然災害能力。探索建立有效機制，鼓勵金融機構支持高標準農田建設和中低產田改造，引導各類新型農業經營主體積極參與。按照“誰受益、誰管護”的原則，明確責任主體，建立獎懲機制，落實管護措施。
（五）切實加強耕地保護。落實最嚴格耕地保護制度，加快劃定永久基本農田，確保基本農田落地到戶、上圖入庫、信息共享。完善耕地質量保護法律制度，研究制定耕地質量等級國家標準。完善耕地保護補償機制。充分發揮國家土地督察作用，堅持數量與質量并重，加強土地督察隊伍建設，落實監督責任，重點加強東北等區域耕地質量保護。實施耕地質量保護與提升行動，分區域開展退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復、土壤肥力保護提升、耕地質量監測等建設，開展東北黑土地保護利用試點，逐步擴大重金屬污染耕地治理與種植結構調整試點，全面推進建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用。
（六）積極推進糧食生產基地建設。結合永久基本農田劃定，探索建立糧食生產功能區，優先在東北、黃淮海和長江中下游等水稻、小麥主產區，建成一批優質高效的糧食生產基地，將口糧生產能力落實到田塊地頭。加大財政均衡性轉移支付力度，涉農項目資金要向糧食主產區傾斜。大力開展糧食高產創建活動，推廣綠色增產模式，提高單產水平。引導企業積極參與糧食生產基地建設，發展產前、產中、產后等環節的生產和流通服務。加強糧食烘干、倉儲設施建設。
三、創新農業經營方式，延伸農業產業鏈
（七）培育壯大新型農業經營主體。逐步擴大新型農業經營主體承擔農業綜合開發、中央基建投資等涉農項目規模。支持農民合作社建設農產品加工倉儲冷鏈物流設施，允許財政補助形成的資產轉交農民合作社持有和管護。鼓勵引導糧食等大宗農產品收儲加工企業為新型農業經營主體提供訂單收購、代烘代儲等服務。落實好新型農業經營主體生產用地政策。研究改革農業補貼制度，使補貼資金向種糧農民以及家庭農場等新型農業經營主體傾斜。支持糧食生產規模經營主體開展營銷貸款試點。創新金融服務，把新型農業經營主體納入銀行業金融機構客戶信用評定范圍，對信用等級較高的在同等條件下實行貸款優先等激勵措施，對符合條件的進行綜合授信；探索開展農村承包土地經營權抵押貸款、大型農機具融資租賃試點，積極推動廠房、漁船抵押和生產訂單、農業保單質押等業務，拓寬抵質押物范圍；支持新型農業經營主體利用期貨、期權等衍生工具進行風險管理；在全國范圍內引導建立健全由財政支持的農業信貸擔保體系，為糧食生產規模經營主體貸款提供信用擔保和風險補償；鼓勵商業保險機構開發適應新型農業經營主體需求的多檔次、高保障保險產品，探索開展產值保險、目標價格保險等試點。
（八）推進多種形式的農業適度規模經營。穩步開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。各地要采取財政獎補等措施，扶持多種形式的農業適度規模經營發展，引導農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式流轉承包地。有條件的地方在堅持農地農用和堅決防止“非農化”的前提下，可以根據農民意愿統一連片整理耕地，盡量減少田埂，擴大耕地面積，提高機械化作業水平。采取財政扶持、信貸支持等措施，加快培育農業經營性服務組織，開展政府購買農業公益性服務試點，積極推廣合作式、托管式、訂單式等服務形式。支持供銷合作社開展農業社會化服務，加快形成綜合性、規模化、可持續的為農服務體系。總結推廣多種形式農業適度規模經營的典型案例，充分發揮其示范帶動作用。在堅持農村土地集體所有和充分尊重農民意愿的基礎上，在農村改革試驗區穩妥開展農戶承包地有償退出試點，引導有穩定非農就業收入、長期在城鎮居住生活的農戶自愿退出土地承包經營權。
（九）大力開展農業產業化經營。把發展多種形式農業適度規模經營與延伸農業產業鏈有機結合起來，立足資源優勢，鼓勵農民通過合作與聯合的方式發展規模種養業、農產品加工業和農村服務業，開展農民以土地經營權入股農民合作社、農業產業化龍頭企業試點，讓農民分享產業鏈增值收益。充實和完善龍頭企業聯農帶農的財政激勵機制，鼓勵龍頭企業為農戶提供技術培訓、貸款擔保、農業保險資助等服務，大力發展一村一品、村企互動的產銷對接模式；創建農業產業化示范基地，推進原料生產、加工物流、市場營銷等一二三產業融合發展，促進產業鏈增值收益更多留在產地、留給農民。支持農業產業化示范基地開展技術研發、質量檢測、物流信息等公共服務平臺建設。從國家技改資金項目中劃定一定比例支持龍頭企業轉型升級。
（十）加快發展農產品加工業。擴大農產品初加工補助資金規模、實施區域和品種范圍。深入實施主食加工提升行動，推動馬鈴薯等主食產品開發。支持精深加工裝備改造升級，建設一批農產品加工技術集成基地，提升農產品精深加工水平。支持糧油加工企業節糧技術改造，開展副產品綜合利用試點。加大標準化生豬屠宰體系建設力度，支持屠宰加工企業一體化經營。
（十一）創新農業營銷服務。加強全國性和區域性農產品產地市場建設，加大農產品促銷扶持力度，提升農戶營銷能力。培育新型流通業態，大力發展農業電子商務，制定實施農業電子商務應用技術培訓計劃，引導各類農業經營主體與電商企業對接，促進物流配送、冷鏈設施設備等發展。加快發展供銷合作社電子商務。積極推廣農產品拍賣交易方式。
（十二）積極開發農業多種功能。加強規劃引導，研究制定促進休閑農業與鄉村旅游發展的用地、財政、金融等扶持政策，加大配套公共設施建設支持力度，加強從業人員培訓，強化體驗活動創意、農事景觀設計、鄉土文化開發，提升服務能力。保持傳統鄉村風貌，傳承農耕文化，加強重要農業文化遺產發掘和保護，扶持建設一批具有歷史、地域、民族特點的特色景觀旅游村鎮。提升休閑農業與鄉村旅游示范創建水平，加大美麗鄉村推介力度。
四、深入推進農業結構調整，促進種養業協調發展
（十三）大力推廣輪作和間作套作。支持因地制宜開展生態型復合種植，科學合理利用耕地資源，促進種地養地結合。重點在東北地區推廣玉米/大豆（花生）輪作，在黃淮海地區推廣玉米/花生（大豆）間作套作，在長江中下游地區推廣雙季稻—綠肥或水稻—油菜種植，在西南地區推廣玉米/大豆間作套作，在西北地區推廣玉米/馬鈴薯（大豆）輪作。
（十四）鼓勵發展種養結合循環農業。面向市場需求，加快建設現代飼草料產業體系，開展優質飼草料種植推廣補貼試點，引導發展青貯玉米、苜蓿等優質飼草料，提高種植比較效益。加大對糧食作物改種飼草料作物的扶持力度，支持在干旱地區、高寒高緯度玉米種植區域和華北地下水超采漏斗區、南方石漠化地區率先開展試點。統籌考慮種養規模和環境消納能力，積極開展種養結合循環農業試點示范。發展現代漁業，開展稻田綜合種養技術示范，推廣稻漁共生、魚菜共生等綜合種養技術新模式。
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