國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見(jiàn)
國(guó)辦發(fā)〔2015〕59號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
近年來(lái)，我國(guó)糧食生產(chǎn)“十一連增”，農(nóng)民收入持續(xù)較快增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成績(jī)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供了有力支撐。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“天花板”封頂、生產(chǎn)成本“地板”抬升、資源環(huán)境“硬約束”加劇等新挑戰(zhàn)，迫切需要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，把轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本途徑，以發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為核心，以構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、生產(chǎn)體系和產(chǎn)業(yè)體系為重點(diǎn)，著力轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式、生產(chǎn)方式、資源利用方式和管理方式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展由數(shù)量增長(zhǎng)為主轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重上來(lái)，由主要依靠物質(zhì)要素投入轉(zhuǎn)到依靠科技創(chuàng)新和提高勞動(dòng)者素質(zhì)上來(lái)，由依賴資源消耗的粗放經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)到可持續(xù)發(fā)展上來(lái)，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。
（二）基本原則。
堅(jiān)持把增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力作為首要前提。堅(jiān)守耕地紅線，做到面積不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變，穩(wěn)定提升糧食產(chǎn)能，確保飯碗任何時(shí)候都牢牢端在自己手中，夯實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的基礎(chǔ)。
堅(jiān)持把提高質(zhì)量效益作為主攻方向。以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，適應(yīng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，向規(guī)模經(jīng)營(yíng)要效率、向一二三產(chǎn)業(yè)融合要效益、向品牌經(jīng)營(yíng)要利潤(rùn)，全面推進(jìn)節(jié)本降耗、提質(zhì)增效。
堅(jiān)持把促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展作為重要內(nèi)容。以資源環(huán)境承載能力為依據(jù)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問(wèn)題治理，促進(jìn)資源永續(xù)利用。
堅(jiān)持把推進(jìn)改革創(chuàng)新作為根本動(dòng)力。打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑依賴，全面深化農(nóng)村改革，加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，激活各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素。
堅(jiān)持把尊重農(nóng)民主體地位作為基本遵循。尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，更好發(fā)揮政府作用，保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性。
（三）主要目標(biāo)。
到2020年，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式取得積極進(jìn)展。多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)加快發(fā)展，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，農(nóng)業(yè)資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平不斷提高，物質(zhì)技術(shù)裝備條件顯著改善，農(nóng)民收入持續(xù)增加，為全面建成小康社會(huì)提供重要支撐。
到2030年，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式取得顯著成效。產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)安全，農(nóng)業(yè)資源利用高效，產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境良好，產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合，農(nóng)業(yè)質(zhì)量和效益明顯提升，競(jìng)爭(zhēng)力顯著增強(qiáng)。
二、增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力，提高糧食安全保障水平
（四）加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為平臺(tái)，整合新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助資金、測(cè)土配方施肥資金、大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造投資、新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃投資等，統(tǒng)籌使用資金，集中力量開(kāi)展土地平整、農(nóng)田水利、土壤改良、機(jī)耕道路、配套電網(wǎng)林網(wǎng)等建設(shè)，統(tǒng)一上圖入庫(kù)，到2020年建成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。有計(jì)劃分片推進(jìn)中低產(chǎn)田改造，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害能力。探索建立有效機(jī)制，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和中低產(chǎn)田改造，引導(dǎo)各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體積極參與。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)”的原則，明確責(zé)任主體，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，落實(shí)管護(hù)措施。
（五）切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)。落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，加快劃定永久基本農(nóng)田，確保基本農(nóng)田落地到戶、上圖入庫(kù)、信息共享。完善耕地質(zhì)量保護(hù)法律制度，研究制定耕地質(zhì)量等級(jí)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。充分發(fā)揮國(guó)家土地督察作用，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重，加強(qiáng)土地督察隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，重點(diǎn)加強(qiáng)東北等區(qū)域耕地質(zhì)量保護(hù)。實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)，分區(qū)域開(kāi)展退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復(fù)、土壤肥力保護(hù)提升、耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)等建設(shè)，開(kāi)展東北黑土地保護(hù)利用試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大重金屬污染耕地治理與種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)，全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離再利用。
（六）積極推進(jìn)糧食生產(chǎn)基地建設(shè)。結(jié)合永久基本農(nóng)田劃定，探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)，優(yōu)先在東北、黃淮海和長(zhǎng)江中下游等水稻、小麥主產(chǎn)區(qū)，建成一批優(yōu)質(zhì)高效的糧食生產(chǎn)基地，將口糧生產(chǎn)能力落實(shí)到田塊地頭。加大財(cái)政均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，涉農(nóng)項(xiàng)目資金要向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。大力開(kāi)展糧食高產(chǎn)創(chuàng)建活動(dòng)，推廣綠色增產(chǎn)模式，提高單產(chǎn)水平。引導(dǎo)企業(yè)積極參與糧食生產(chǎn)基地建設(shè)，發(fā)展產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等環(huán)節(jié)的生產(chǎn)和流通服務(wù)。加強(qiáng)糧食烘干、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
三、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈
（七）培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。逐步擴(kuò)大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、中央基建投資等涉農(nóng)項(xiàng)目規(guī)模。支持農(nóng)民合作社建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品加工倉(cāng)儲(chǔ)冷鏈物流設(shè)施，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交農(nóng)民合作社持有和管護(hù)。鼓勵(lì)引導(dǎo)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)加工企業(yè)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供訂單收購(gòu)、代烘代儲(chǔ)等服務(wù)。落實(shí)好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)用地政策。研究改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，使補(bǔ)貼資金向種糧農(nóng)民以及家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜。支持糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展?fàn)I銷貸款試點(diǎn)。創(chuàng)新金融服務(wù)，把新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體納入銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)客戶信用評(píng)定范圍，對(duì)信用等級(jí)較高的在同等條件下實(shí)行貸款優(yōu)先等激勵(lì)措施，對(duì)符合條件的進(jìn)行綜合授信；探索開(kāi)展農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、大型農(nóng)機(jī)具融資租賃試點(diǎn)，積極推動(dòng)廠房、漁船抵押和生產(chǎn)訂單、農(nóng)業(yè)保單質(zhì)押等業(yè)務(wù)，拓寬抵質(zhì)押物范圍；支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體利用期貨、期權(quán)等衍生工具進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理；在全國(guó)范圍內(nèi)引導(dǎo)建立健全由財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，為糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體貸款提供信用擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償；鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需求的多檔次、高保障保險(xiǎn)產(chǎn)品，探索開(kāi)展產(chǎn)值保險(xiǎn)、目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)等試點(diǎn)。
（八）推進(jìn)多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。穩(wěn)步開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。各地要采取財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等措施，扶持多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。有條件的地方在堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用和堅(jiān)決防止“非農(nóng)化”的前提下，可以根據(jù)農(nóng)民意愿統(tǒng)一連片整理耕地，盡量減少田埂，擴(kuò)大耕地面積，提高機(jī)械化作業(yè)水平。采取財(cái)政扶持、信貸支持等措施，加快培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織，開(kāi)展政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)試點(diǎn)，積極推廣合作式、托管式、訂單式等服務(wù)形式。支持供銷合作社開(kāi)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，加快形成綜合性、規(guī)模化、可持續(xù)的為農(nóng)服務(wù)體系。總結(jié)推廣多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的典型案例，充分發(fā)揮其示范帶動(dòng)作用。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有和充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)戶承包地有償退出試點(diǎn)，引導(dǎo)有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
（九）大力開(kāi)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。把發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)與延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈有機(jī)結(jié)合起來(lái)，立足資源優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)合作與聯(lián)合的方式發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)，開(kāi)展農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)試點(diǎn)，讓農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。充實(shí)和完善龍頭企業(yè)聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)為農(nóng)戶提供技術(shù)培訓(xùn)、貸款擔(dān)保、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資助等服務(wù)，大力發(fā)展一村一品、村企互動(dòng)的產(chǎn)銷對(duì)接模式；創(chuàng)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地，推進(jìn)原料生產(chǎn)、加工物流、市場(chǎng)營(yíng)銷等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈增值收益更多留在產(chǎn)地、留給農(nóng)民。支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地開(kāi)展技術(shù)研發(fā)、質(zhì)量檢測(cè)、物流信息等公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。從國(guó)家技改資金項(xiàng)目中劃定一定比例支持龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
（十）加快發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品初加工補(bǔ)助資金規(guī)模、實(shí)施區(qū)域和品種范圍。深入實(shí)施主食加工提升行動(dòng)，推動(dòng)馬鈴薯等主食產(chǎn)品開(kāi)發(fā)。支持精深加工裝備改造升級(jí)，建設(shè)一批農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)集成基地，提升農(nóng)產(chǎn)品精深加工水平。支持糧油加工企業(yè)節(jié)糧技術(shù)改造，開(kāi)展副產(chǎn)品綜合利用試點(diǎn)。加大標(biāo)準(zhǔn)化生豬屠宰體系建設(shè)力度，支持屠宰加工企業(yè)一體化經(jīng)營(yíng)。
（十一）創(chuàng)新農(nóng)業(yè)營(yíng)銷服務(wù)。加強(qiáng)全國(guó)性和區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地市場(chǎng)建設(shè)，加大農(nóng)產(chǎn)品促銷扶持力度，提升農(nóng)戶營(yíng)銷能力。培育新型流通業(yè)態(tài)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)電子商務(wù)，制定實(shí)施農(nóng)業(yè)電子商務(wù)應(yīng)用技術(shù)培訓(xùn)計(jì)劃，引導(dǎo)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與電商企業(yè)對(duì)接，促進(jìn)物流配送、冷鏈設(shè)施設(shè)備等發(fā)展。加快發(fā)展供銷合作社電子商務(wù)。積極推廣農(nóng)產(chǎn)品拍賣交易方式。
（十二）積極開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能。加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，研究制定促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的用地、財(cái)政、金融等扶持政策，加大配套公共設(shè)施建設(shè)支持力度，加強(qiáng)從業(yè)人員培訓(xùn)，強(qiáng)化體驗(yàn)活動(dòng)創(chuàng)意、農(nóng)事景觀設(shè)計(jì)、鄉(xiāng)土文化開(kāi)發(fā)，提升服務(wù)能力。保持傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌，傳承農(nóng)耕文化，加強(qiáng)重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)發(fā)掘和保護(hù)，扶持建設(shè)一批具有歷史、地域、民族特點(diǎn)的特色景觀旅游村鎮(zhèn)。提升休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范創(chuàng)建水平，加大美麗鄉(xiāng)村推介力度。
四、深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)種養(yǎng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展
（十三）大力推廣輪作和間作套作。支持因地制宜開(kāi)展生態(tài)型復(fù)合種植，科學(xué)合理利用耕地資源，促進(jìn)種地養(yǎng)地結(jié)合。重點(diǎn)在東北地區(qū)推廣玉米/大豆（花生）輪作，在黃淮海地區(qū)推廣玉米/花生（大豆）間作套作，在長(zhǎng)江中下游地區(qū)推廣雙季稻—綠肥或水稻—油菜種植，在西南地區(qū)推廣玉米/大豆間作套作，在西北地區(qū)推廣玉米/馬鈴薯（大豆）輪作。
（十四）鼓勵(lì)發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合循環(huán)農(nóng)業(yè)。面向市場(chǎng)需求，加快建設(shè)現(xiàn)代飼草料產(chǎn)業(yè)體系，開(kāi)展優(yōu)質(zhì)飼草料種植推廣補(bǔ)貼試點(diǎn)，引導(dǎo)發(fā)展青貯玉米、苜蓿等優(yōu)質(zhì)飼草料，提高種植比較效益。加大對(duì)糧食作物改種飼草料作物的扶持力度，支持在干旱地區(qū)、高寒高緯度玉米種植區(qū)域和華北地下水超采漏斗區(qū)、南方石漠化地區(qū)率先開(kāi)展試點(diǎn)。統(tǒng)籌考慮種養(yǎng)規(guī)模和環(huán)境消納能力，積極開(kāi)展種養(yǎng)結(jié)合循環(huán)農(nóng)業(yè)試點(diǎn)示范。發(fā)展現(xiàn)代漁業(yè)，開(kāi)展稻田綜合種養(yǎng)技術(shù)示范，推廣稻漁共生、魚(yú)菜共生等綜合種養(yǎng)技術(shù)新模式。
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